La notion d’expropriation a connu une certaine popularité depuis les cas observés en Chine. En France, cette pratique est extrêmement réglementée. Cela pour éviter tout abus envers les particuliers. Tour d’horizon sur l’expropriation !

Qu’est-ce que l’expropriation ?

On entend par expropriation, une démarche qui autorise une collectivité à obliger une personne privée à lui céder une partie de ses droits immobiliers. Cette demande est moyennée d’une indemnité dite « juste et préalable ». Pour la validité de l’opération, il faut qu’elle soit déclarée d’utilité publique.

La notion d’expropriation tire sa source et sa réglementation dans l’ordonnance n° 2014/1345 du 6 novembre 2014, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2015. Ce texte énonce une nouvelle codification du Code de l’expropriation, pour cause d’utilité publique.

Le domaine de l’expropriation

Le domaine de l’expropriation est défini dans l’article L1 du Code de l’expropriation. Pour que l’opération d’expropriation soit valable, il faut un résultat d’enquête préalable, qui indique l’utilité publique de l’immeuble. Ce rapport est un élément clé dans la procédure.

Si le domaine de l’expropriation est fortement encadré, c’est parce qu’elle risque d’empiéter sur le droit de propriété qui est qualifié de « droit inviolable et sacré ». Ce principe est en effet prévu par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Il a reçu une valeur constitutionnelle grâce à sa mention dans la Constitution de 1958.

L’expropriation doit contribuer à la réalisation d’infrastructures publiques comme les réseaux d’assainissement, ou encore des travaux d’aménagements urbains.

Généralités sur les procédures

La procédure en vue d’une expropriation est impactée par la notion d’utilité publique. Le projet qui demande l’expropriation est transmis au préfet.

C’est à ce dernier de prendre un arrêté qui ouvre droit à une enquête publique. L’enquête est menée par un commissaire enquêteur, par désignation du président du tribunal administratif.

Les textes qui régissent cette enquête sont :

– l’article L 121-1 du Code de l’Expropriation pour les modalités générales

– les articles R 111-1 à R 112-27 du Code de l’Expropriation pour les modalités de déroulement

Le résultat de l’enquête publique est rendu au préfet. Si l’intérêt public est justifié, il prononce un arrêté de déclaration d’utilité publique du projet, selon l’article L 121-1 du Code de l’Expropriation.

Suite à cette enquête parcellaire, le préfet prend l’arrêté de cessibilité des parcelles selon l’article L 132-1 du Code de l’Expropriation. Si le propriétaire et la collectivité ne trouvent pas un compromis à l’amiable sur la cession de l’immeuble, le transfert de propriété se fera par voie d’ordonnance du juge de l’expropriation. Cette procédure est énoncée par l’article L 220-1.

Qui peut déclencher une expropriation ?

Seules les personnes publiques et les collectivités publiques peuvent déclencher une expropriation. Pour ce qui concerne les établissements publics, autrefois, il fallait qu’ils aient cette compétence prévue dans leur statut, avant de pouvoir prétendre à une expropriation.

Aujourd’hui, un arrêt du Conseil d’État du 17 février 1972 leur permet de procéder à l’expropriation. L’année 2002 est marquée par l’entrée de nouvelles catégories de personnes publiques spéciales ayant la faculté d’expropriation.

On cite notamment :

– les GIE

– la banque de France

Toutefois, jusqu’ici aucun GIE n’a encore procédé à une expropriation.

Force est de mentionner que ces personnes publiques doivent agir dans le cadre de leur spécialité. Ainsi, les établissements publics doivent évoquer une expropriation pour des raisons fonctionnelles, tandis que les collectivités locales doivent agir dans un but local.

Les personnes morales de droit privé font également partie des personnes pouvant déclencher une procédure d’expropriation.

Deux motifs légitimes leur faculté d’expropriation :

– leur action au nom d’un service public

– leur action dans un but d’intérêt général

Par ailleurs, c’est au législateur d’apprécier et d’accorder cette faculté. Il peut le faire par reconnaissance nominale ou par catégorie.

Cas historique sur la reconnaissance nominale

En 1946, la compagnie nationale du Rhône a échappé à la nationalisation de l’électricité. La société s’est vu transmettre la faculté d’exproprier, sous motif d’une mission d’intérêt général. Rappelons que cette compagnie intervient dans la fourniture en électricité ou encore dans la navigation.

• Historique concernant l’appréciation par catégorie

Au début, seuls les concessionnaires œuvrant dans les sources thermales avaient droit à la faculté d’utiliser l’expropriation. Cette reconnaissance est ensuite transmise aux concessionnaires de mines d’hydrocarbures, aux concessionnaires de chutes d’eau.

Cette faculté s’étend ensuite vers les titulaires d’une autorisation de travail public et aux sociétés d’aménagement qui sont en sous-traitance de la ville.

Il faut toutefois mentionner que, malgré le système de décentralisation effectif sur le territoire, l’État garde un certain monopole sur l’expropriation. Deux paramètres sont soulevés pour expliquer cette situation :

– les choses sérieuses : l’État ne peut se résoudre au fait de laisser les collectivités agir seules. On parle d’éviter les excès de décentralisation.

– le terrain constitutionnel : l’État doit garantir la mise en œuvre de la procédure selon les textes en vigueur.

Les biens susceptibles de subir une expropriation

Il y a cent ans jusqu’à nos jours, seuls les immeubles peuvent faire l’objet d’une expropriation. Il existe toutefois des exceptions, comme l’énonce le décret loi du 30/10/1935. Ce texte indique qu’il est possible d’exproprier certains brevets qui pourraient intéresser la défense nationale.

Dans les détails, l’expropriation peut porter sur la totalité ou une partie de l’immeuble. Il n’est pas à exclure qu’il s’agisse d’un volume sous-jacent de la propriété. C’est le cas par exemple qu’il est obligé d’exproprier un secteur privé, pour son sous-sol, dans le but de créer une ligne de métro.

La législation en vigueur permet également d’exproprier des servitudes. Il faut toutefois noter qu’il n’est pas possible d’exproprier dans le but de créer de servitudes.

Quelles sont les modalités d’indemnisation ?

L’indemnisation d’une personne expropriée a une importance de taille dans l’aboutissement de la procédure. En effet, une expropriation ne peut arriver à son terme en l’absence d’une indemnisation.

C’est ainsi que la Cour de Cassation a soulevé ce point sur l’indemnisation pour une question prioritaire de constitutionnalité. La QPC a précisé les conditions de prise de possession d’un bien dans le cadre d’une expropriation par un arrêt du 16 janvier 2012.

En présence d’une situation où les deux parties n’ont pas trouvé un accord amiable, l’indemnité d’expropriation doit être fixée par le juge d’expropriation. Cette décision doit se faire au préalable à la prise de possession du bien. A savoir que le juge d’expropriation est un magistrat du siège du TGI de chaque département français.

Cette procédure d’indemnisation est prévue par les articles R 311-1 et suivants et L 311-1 et suivants du Code de l’expropriation. En principe, c’est à l’expropriant de faire une offre à l’exproprié. Si dans un délai d’un mois, les parties ne conviennent pas d’un montant précis, le juge de l’expropriation peut être saisi. C’est normalement la partie la plus diligente qui procède à cette saisie.

Selon l’article R 311-14 du Code de l’Expropriation, le juge de l’expropriation doit fixer une date pour visiter l’immeuble. Il doit par la suite donner une audition à chaque partie. En général, cette audition se tient sur place.

Durant la réunion, le juge fixe une indemnité, qui est composée de deux éléments :

– une indemnité principale, qui est une valeur du bien concerné par l’expropriation

– une indemnité secondaire ou accessoire, qui désigne une indemnité pour dépréciation du bien. C’est notamment le cas lors d’une expropriation partielle.

S’il s’agit d’un bail rural, il est de pratique de se référer au barème d’indemnisation fixé dans chaque département. Cette grille est établie entre les représentants des organisations professionnelles agricoles et l’Administration fiscale.

Rappelons que l’exproprié ne peut occuper les lieux et démarrer le projet d’utilité publique qu’après le versement de l’indemnité.

Comment estimer le bien ?

Il va de soi qu’une expropriation pour cause d’utilité publique ouvre droit à une indemnisation du particulier. Dans la pratique, la somme de l’indemnité est fixée à l’amiable entre l’administration et le particulier. A défaut, c’est le juge de l’expropriation qui détermine à combien s’élève l’indemnisation de l’expropriation.

Pour trouver un juste montant, le juge doit se référer au prix du bien immobilier sur le marché. La décision du juge peut toutefois être susceptible d’appel, dans un délai de 15 jours.

Le montant de l’indemnité doit être juste, selon les termes de la loi. Il doit couvrir le préjudice subi par l’expropriant en totalité, incluant les préjudices matériels, directs et certains. Quant aux biens, ils sont évalués selon leur valeur en date de l’ordonnance de transfert de propriété.

En principe, c’est l’administration qui fait une offre pécuniaire au particulier. Une fois l’offre fixée, le particulier a droit à un délai d’un mois pour étudier l’offre. Il peut refuser ou accepter. En cas de refus, l’exproprié doit mentionner au juge la somme que l’expropriant demande. L’expropriant peut également faire une contre-proposition, en appuyant sa démarche.

Dans le cas où l’expropriation ne concerne qu’une partie d’immeuble ou de terrain, opération qui rend l’autre partie inutilisable, l’expropriant peut faire une demande d’emprise totale. Cette démarche doit être effectuée dans les 15 jours suivant la notification de l’offre. L’emprise totale signifie achat total du bien en question.

Une fois le prix fixé, l’expropriant doit recevoir le versement de l’indemnité dans les 3 mois. Au-delà du premier trimestre suivant l’acceptation de l’offre, il peut prétendre au versement d’intérêts de retard.

Phase d’ouverture de l’expropriation

L’ouverture de l’expropriation est la première phase de la procédure. Il s’agit d’une phase administrative. A cette première étape, l’État procède à la réalisation d’une enquête publique. Cette démarche est nécessaire afin de déterminer quels sont les quartiers ou les communes concernés par l’expropriation.

Aux termes de cette enquête, le préfet ordonne l’ouverture d’une enquête parcellaire. Cela définit la liste des immeubles ou des parcelles concernées par l’expropriation. Ce n’est qu’une fois cette enquête terminée que l’autorité administrative délivre la publication sur la déclaration d’utilité publique ou DPU.

Ce n’est qu’une fois la publication délivrée, que le particulier peut entamer une procédure de contestation de la décision administrative. Pour cela, il doit saisir le tribunal administratif. Il faut savoir que le recours pour motif d’excès de pouvoir doit obligatoirement s’effectuer dans les 2 mois suivants l’affichage de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité.

Enquête préalable à la déclaration d’utilité publique

Une DUP ou déclaration d’utilité publique est conclue par une enquête préalable. Cette dernière permet à l’autorité administrative de connaître tous les éléments nécessaires à l’appréciation de l’expropriation et du bien en question. C’est au commissaire du gouvernement rattaché au tribunal administratif qui se charge de cette opération.

Cette enquête doit être supérieure à 15 jours. Le particulier sera tenu informé :

– par publication dans les journaux régionaux ou locaux. Cette publication doit se faire dans une période bien précise : 8 jours avant le début de l’enquête et 8 jours après son ouverture.

– par voie d’affichage, qui doit se faire dès 8 jours de commencement

Tout le monde peut ainsi s’exprimer sur l’utilité du projet en cours. Pour cela, il suffit de remplir les registres laissés spécialement pour cette occasion. Il est également possible d’adresser directement une lettre au commissaire enquêteur ou de prendre rendez-vous pour une information directe.

Une fois qu’il estime que les investigations sont terminées, le commissaire enquêteur est tenu de remettre ses conclusions à la préfecture. Il doit également remettre une copie de son rapport dans les communes concernées par l’expropriation.

Qu’en est-il de l’enquête parcellaire ?

L’enquête parcellaire est l’étape la plus redoutée des particuliers. Par cette investigation, l’administration déterminera les parcelles à exproprier ainsi que l’identité de leurs propriétaires.

Le résidant sur la parcelle visée doit obligatoirement être tenu informé de l’enquête. Cela peut se faire soit par l’envoie d’une lettre recommandée avec accusé de réception, soit par voie d’affichage et de publication.

Il arrive que l’occupant de la parcelle à exproprier ne soit pas le propriétaire. Dans ce cas, il est obligé de renseigner les informations nécessaires concernant son bailleur pour faciliter les recherches.

Comme au niveau de l’enquête préalable, l’expropriant peut consigner ses observations concernant les limites éventuelles des biens à exproprier. Il devra marquer cela sur les registres qui sont mis à disposition. Il peut également les envoyer par la poste.

Une fois arrivée à l’échéance de l’enquête parcellaire indiquée par arrêté, les registres ne sont plus accessibles. Le maire de la commune concernée y dépose enfin sa signature. Les registres sont ensuite remis entre les mains du commissaire-enquêteur. Pour toutes informations supplémentaires, c’est cette autorité qui se charge des entretiens.

L’avis du commissaire-enquêteur suivi du procès verbal de l’enquête est ensuite remis à l’autorité préfectorale concernée. Après réception des avis de chacun des parties, notamment via le procès verbal et les divers documents annexes, le préfet prononce un arrêté de cessibilité pour les parties. A compter de cette décision, la cession revêt un caractère obligatoire.

Durant cette enquête parcellaire, le commissaire enquêteur peut proposer une modification dans le tracé des surfaces concernées. Pour ce faire, il doit demander l’accord de l’expropriant.

Il s’agit ensuite de notifier les propriétaires touchés par ce changement. Ils disposent ensuite de 8 jours pour émettre leurs observations.

La déclaration d’utilité publique ou DUP

La déclaration d’utilité publique ou DUP est un acte par lequel l’autorité administrative déclare la nécessité de la procédure d’expropriation sur un terrain ou un immeuble donné. Il peut s’agir d’un décret, d’un arrêté préfectoral ou d’un arrêté ministériel. Ce texte doit préciser obligatoirement la date limite avant l’exécution de l’expropriation.

Force est de mentionner, que durant le délai précédent l’exécution de la déclaration d’utilité publique, l’expropriant reste propriétaire. Il peut ainsi exercer tous les droits de propriété.

Le propriétaire est alors en droit de vendre, de louer ou d’obtenir un permis de construire. Toutefois, il perd tous ses droits au moment du transfert de propriété.

Pour toutes transactions, il est toutefois nécessaire d’informer le nouvel acquéreur de la procédure d’expropriation en cours. Un défaut d’information peut faire annuler la vente, pour vice caché.

Expropriation, quels sont les recours ?

Dans le cadre d’une expropriation, il existe deux types de recours :

– le recours contre la déclaration d’utilité publique

– le recours contre l’ordonnance d’expropriation

En ce qui concerne le recours contre la DUP, il faut savoir que le délai est court. La contestation peut concerner le caractère d’utilité publique ou la procédure entreprise.

Dans tous les cas, l’expropriant n’a que 2 mois pour former un recours, à compter de la publication de la déclaration. Pour cela, il faut s’adresser au tribunal administratif ou devant le Conseil d’Etat, qui est la plus haute juridiction administrative.

Pour ce qui est du deuxième type de recours, il faut déjà savoir ce qu’est une ordonnance d’expropriation. Il s’agit d’un acte judiciaire qui autorise le transfert de propriété. Dès que l’ordonnance est rendue, le propriétaire perd tous les droits sur sa propriété, sauf la jouissance du bien jusqu’à la réception du versement de l’indemnité.

Toutefois, pour un recours contre cette ordonnance, l’expropriant dispose de 15 jours suivant la notification.

Il doit aller devant la Cour de cassation, qui est la plus haute autorité judiciaire en évoquant les motifs suivants :

– incompétences

– vice de forme

– excès de pouvoir

La phase judiciaire

Dans le cadre de l’expropriation, la phase judiciaire fait son intervention dans le cas où les deux parties ne se mettent pas d’accord sur la procédure à l’amiable pour déterminer le prix du bien immobilier.

Pour éviter que la procédure ne s’éternise, ce qui risque d’impacter sur la réalisation du projet, c’est au juge de l’expropriation de trancher sur le litige. Pour ce faire, le juge doit d’abord vérifier certains paramètres liés au bien en question.

Ainsi, il examine en premier lieu si la déclaration d’utilité publique et l’arrêté de cessibilité sont en bonne et due forme. Ce paramètre doit indiquer leur validité. Lors d’un résultat positif de ce premier examen, le juge rend une ordonnance d’expropriation.

Par cette ordonnance, l’expropriant cède son bien immobilier à l’État. Dès la notification de l’ordonnance, le particulier perd son droit d’hypothéquer, de vendre ou de léguer son patrimoine immobilier.

Évolution textuelle de l’expropriation

Les textes concernant l’expropriation ont évolué dans le temps. Les bases textuelles débutent dans par les lois libérales de 1833 et 1841. Ces lois portaient sur la procédure et le mode de calcul de l’indemnité.

Il faut savoir que le point sur l’indemnisation était déjà un élément crucial pour la pérennité de cette opération. La loi de 1841 avait mis en place la création d’un jury de propriétaire, qui a pour rôle de fixer le montant de l’indemnité.

Ce système de jury ne durera pas longtemps et sera dissous en 1935. La raison est qu’à chaque fois qu’il faut faire une opération importante, l’administration crée des procédures spéciales pour contourner les jurys. Ces derniers annoncent en effet des montants trop élevés pour les indemnités.

Parmi les bases textuelles de l’expropriation, on note le décret loi du 8 septembre 1935, qui indique une conception plus large de la notion d’utilité publique. Il apporte également une clause nouvelle, notamment concernant la dissociation entre l’expropriant et le bénéficiaire de l’expropriation.

Force est de constater qu’entre les années 1902 et 1935, le cadre juridique de l’expropriation a connu une ribambelle de textes, créés dans un but d’hygiène.

Durant cette même période, les expropriations pour l’extension et l’aménagement des monuments historiques ont été accordées. Ce fut également le cas pour l’extension ou l’établissement des terrains sportifs, des opérations de pures rénovations de la ville ou de construction de logements pour familles nombreuses.

Enfin, l’ordonnance du 23 octobre 1958, en vertu de la Constitution en son article 92, a aujourd’hui une valeur législative

Qui sont les bénéficiaires de l’expropriation ? On estime souvent que les principaux bénéficiaires de l’expropriation sont les collectivités. Et pourtant, ce sont souvent de simples particuliers.

D’ailleurs, dans la pratique, le Conseil d’État admet qu’en dehors du contexte textuel et constitutionnel, l’expropriation pouvait relever de l’intérêt du secteur privé.

En effet, il existe des sociétés privées d’intérêt public. C’est l’arrêt du 20 décembre 1935, « Etablissement VESA » qui a permis à cette institution de lever le voile sur ce nouvel aspect de l’expropriation.